本文系国家行政学院教授、博士生导师、国家信息化专家咨询委员会委员汪玉凯教授在“2022智慧中国年会”上的演讲。本文主要围绕这个话题讲三块内容。一是数字政府建设的政策框架及远景，二是当前数字政府建设面临的主要问题，三是用创新思维推动顶层设计方案的落地。

一、数字政府建设的政策框架及远景

大家看到，今年7月份，国务院办公厅发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》。文件制定过程中，我有幸多次参与内部讨论。7月份文件发布之后，应国务院办公厅邀请到中南海和有关部门做了一些内部交流。通过这些交流，我对文件本身有了进一步领会。这个文件可以说是从1999年电子政务开始，迄今为止最完整的顶层设计框架，内容非常丰富。概括来讲，这个政策框架有五大看点：

第一个看点是双目标战略为数字政府建设指明方向。

大家看到，这个文件中提出两个目标，一个是2025年目标，一个是2035年目标，即中、长期目标。2025年提出六个具体目标，包括完善的数字政府顶层设计，健全的统筹协调机制，数字政府体系框架基本形成，政府履职的数字化、智能化水平显著提升，政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化取得重要进展，数字政府在国家治理中的作用更加重要。到2035年又提出三个方向性目标：一是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备；二是整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成；三是为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。可以看到，2025年、2035年这两个中长期目标有三个共同的特征：一是两个阶段目标都突出了一个主题，即数字政府建设要与国家治理体系和治理能力现代化相适应；二是两个阶段目标都突出了数字政府建设要构建一个完成体系；三是两个阶段目标都突出了数字政府在政府决策、管理、服务以及在促进经济社会发展中的重要作用。

第二个看点是明确了数字政府建设的体系框架。

这个框架大体包括五大体系，包括协同高效的政府数字化履职能力体系、全方位安全保障体系、科学规范的制度规则体系、开放共享的数据资源体系、智能集约的平台支撑体系。这也是第一次做顶层设计，从这些层面上对未来数字政府建设体系框架有了一个清晰的描绘。

第三个看点是用数字化重塑政府履职能力。

这是第一次提出用数字化重塑政府履职能力这个概念，履职能力主要涉及七个方面，前五个主要围绕政府五项职能展开，后面两个加上政府数字机关建设和政务公开。具体表述是这样的：第一，强化经济运行大数据监测分析，提升经济调节能力；第二，推行智慧监管，提升市场监管能力；第三，推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力；第四，优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力；第五，强化动态感知和立体防控，提升生态环境保护能力；第六，加快推进数字机关建设，提升政务运行效能；第七，推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平。大家看到，打造七个履职能力，其中第一次提出数字机关建设，而且把政务公开纳入其中，这是第三大看点。

第四个看点是把安全保障、数据资源、制度规则、平台支撑放在了突出地位。

这也是第一次比较完整地描述数字政府体系框架中提出数据资源体系、制度规则体系、平台支撑体系。

第五个看点是突显了数字政府在国家治理现代化和经济社会发展中的战略地位。

我在中南海和领导们交流的时候，他们告诉我说，这个文件本来在4月19日的时候审改委就已经通过了，后来这个稿子又提出一次重要修改意见，所以这个文件是在7月份才正式发布。这次修改意见主要在两方面：一是数字政府、数字经济、数字社会三者之间更加突出了数字政府的重要所在，也就是说，数字政府要引领数字经济的发展、引领数字社会的建设；二是数字政府不仅仅在管理服务方面要发挥作用，而且要在整个经济社会发展中发挥更大作用，从更大、更高的角度战略定位上给数字政府更加清晰的定位。
以上是这个文件本身在描绘政策框架与远景时候，我认为的五大看点。

二、当前数字政府建设中面临的主要问题

按照这个文件提出的目标和战略，尽管过去我们的数字政府建设方面取得很大成效，但是和这个目标相比仍有较大差距。

    首先，数字化促进政府自身变革明显滞后。

政府横向的部门设置以及纵向的行政层级设置还有很多不合理的地方，体制机制障碍问题依然比较突出，放管服改革领域目前推进也并不顺畅，数字化在这些方面还有很大的发展空间。大家注意到，二十大报告中对未来政府自身变革提出一系列新的要求，包括扎实推进依法行政；转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构；推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；提高行政效率和公信力。这是二十大报告里面对未来政府自身变革做出的新要求，这在一定意义上讲，对我们下一步数字政府建设也指引了方向，提出了很多新的任务。

第二，在构建数字化履职能力方面，还有明显短缺。

大家看到，在过去这些年来，我们在数字政府建设方面，最主要在利企便民和社会管理这两个层面发力，特别是在利企便民方面如“最多跑一次”“不见面审批”“一网通办”“一网统管”这些方面取得很大成效。但就像前边讲到的，政府数字化履职能力是7个方面，我们在经济运行方面、市场监管方面、环境保护方面、数字机关建设方面还有很大差距，也是我们的短项。即使我们在利企便民和社会治理方面仍有很多需要进一步深化的地方，比如在服务方面，我们面临三难到三跨这样一种跨越，过去“三难”主要是互联互通难、数据资源共享难、业务协同难。现在我们要实现三跨，要跨部门、跨层级、跨区域的全国一网通办，这个跨度是很大的。这个“三跨”目标和总理提到的“网上办、掌上办、一次办”，对我们来说，挑战还是很大的。社会治理方面，包括基层社会治理、网格治理方面，我们一方面要严管，同时更重要的是强调要激活，要激活社会活力、释放社会活力，这些方面我们仍然有很多工作需要做。

第三，在公共数据治理方面，我们还有很大的改进空间，支撑平台也受到很多制约。

我们知道，这次体系架构的设计也需要平台支撑体系，在我看来，这个平台支撑体系的构建主要依赖于数据，如果没有有效的数据治理、不能提供足够的数据，那么平台支撑就很难真正发挥作用。我们看到，到现在数字资源体系还没有建成，9月份国务院办公厅刚刚发布构建全国一体化的公共数据资源体系，我们在数据资源整合方面，整合度低、共享度低、开放度低的问题依然比较突出。

第四，规则制度体系、特别是适应数字化的法制还没有真正形成。

我们长期是部门主导印发，部门印发结果就是有好多法律条文或是规章制度已经过时，但还没有及时废除，这就为下一步的流程再造、业务模式重组优化带来很大的障碍，如果不从底层将这些过时的法律规制及时清除，那么流程再造、业务模式重构就很难真正按照数字化要求来实现。

三、用创新思维推动顶层设计方案的落地

这个方案非常好，但是这个顶层设计方案要如何落地呢？我大体讲这么几个方面：

首先，目标要落实，要坚持政府数字化转型的方向和战略。这里面有三个角度值得我们思考，第一个角度是目标要坚持四化方向，政府治理的科学化、精细化、智能化、高效化。具体来讲，四化方向对于任何一级政府来讲都要有自己的目标，要促进经济社会高质量发展、保障政府高水平运转、提供高质量的公共产品、不断解决公共治理中的难点和痛点。第二个角度是数字政府是实现国家治理现代化的重要路径。要把数字政府放在这样的高度来建设。大家看到，从1999年政府上网年开始到现在23年的时间，从2014年以后由“政府上网”变为“政府上云”“云端政府”。经过二十多年发展，我国数字政府初露端倪，整体政府、开放政府、协同政府、智能政府初步建成，但是现在我们还是要按照国家治理能力现代化建设要求，率先实现政府治理现代化，而政府治理现代化在我看来最主要是推动数字政府建设。第三个角度是政府治理现代化必须遵循以人民为中心的价值导向。要坚持人本性、公共性、协同性。所谓人本性即是坚持以人民为中心，提高便捷感、安全感、获得感、公共感、幸福感；所谓公共性，就是市场能够解决的问题、社会能够解决的问题，就要由市场和社会去解决。政府主要责任在于公共领域，要代表公共的利益、行使公共的权力、管理公共事务、提供公共服务、承担公共责任、维护公共秩序，如果离开公共事务，可能就不是数字政府的责任。协同性就是指政府不能够单打独斗，要和社会、市场、公众融为一体，推动协同治理。有这三个方向以后，我觉得我们的目标就能够比较完整走向完美。

第二，数字政府体系建设落地。关键要实现双轮驱动：行政改革、数字技术。数字政府体系是五个体系，包括履职能力体系、安全保障体系、制度规则体系、数据资源体系、平台支撑体系。这五大体系，不管从哪个角度来看，都需要通过行政改革和数字技术双轮驱动。一定是要把更多新技术应用到政府治理中来，要引起政府结构、治理模式、服务手段的优化，按照政府五大职能，在行政改革和数字技术应用方面全面发力。这里可以举两个典型的例子，比如温州市的龙港镇，2019年国务院批准建市，把镇改市，改市之前是38万人口，当时七百多个行政编，这个县级市只剩党政机构15个部门，中间没有乡镇、没有街道，直接管理一百多个社区。按照大部制、扁平化、低成本、高效率、数字化和行政变革来推动，两年下来之后，龙港市人口由38万增长为46万人口，而且经济主要指标都处在温州市前三位，这说明，数字技术、数字化在变革政府的结构方面，不管是横向部门设置、还是纵向行政层级均有很大的改革空间。而反观，去年在政协会上，陕西政协副主席讲，陕西陕南县全县不到3万人口养活两千多名公务员。经过进一步调查发现，这个扶贫县党政机构上了37个部门，这和有46万人口的龙港市只上15个党政机构相比多了一倍还多。这两个案例给了我们很大的启示，数字化有很大的作用。再一个案例是南通，南通曾把大数据局、12345市长热线、网格中心三个机构整合成立一个城市指挥运行中心，实现“五个一”，一个机构管全域、一个号码管受理、一个APP管服务（提供将近两千项服务）、一个平台管监管、一支队伍管执法，在这“五个一”框架下，形成16个领域的跨部门、跨层级应用。这些案例都在数字技术变革政府结构方面有很大的成就感。

第三，支撑平台体系落地。我们现在以国务院办公厅为龙头构建起全国一体化政务服务平台，在和国办领导交流时说到，我们还应该构建两个平台，一个是构建全国一体化的监管平台、一个是全国一体化的数据资源平台。这样就以国办全国一体化的政务服务平台为龙头，再加上监管平台和资源平台就形成一个整体的数字政府架构，再加上国家政府网是一个政务服务总门户，这样这个体系框架就基本形成。大家看到，刚发布的全国一体化政务数据资源体系建设，就是按照这个思路来推进的。所以，未来我们要加快构建一体化监管平台，要加快构建一体化数据资源平台，加快完善数字政府的安全保障平台，解决卡脖子技术问题等等。

第四，数据治理能力落地。我们现在讲，数据治理能力非常重要，要最大限度消除体制内部的壁垒和障碍。我们看到，数据治理难度不完全在于技术，而在于与技术有关的部门壁垒。这方面全国很多地方都做了一些探索，典型案例是浙江丽水市党政群内部办事最多跑一次改革，实际上就是一个数据治理的改革，我们给他定位为是一场刀刃向内的深刻变革。首先是抓住了放管服改革的主要矛盾；二是实施互联网+政务服务和大数据战略，扫清政府内部的体制机制障碍；第三，这一变革，已经引发了政府内部的业务重组、流程再造、部门协同等多方面发生重大变化。我们看到，这一改革就是在一定意义上重塑部门关系、重构业务环节、集成共享数据、党群政府联动，他的核心要素就是对数据本身进行了整合。第二个角度就是，在数据整合治理方面，要加快构建超级APP。把超级APP作为公共服务移动总门户、应用场景集结地、政府/市场/社会协作大平台、便民利民大通道。现在全国也都在推进这个，如上海“随申办”、浙江“浙里办”、广东“粤省事”，也包括北京、宁夏等很多地方，一个APP能够提供上千项、数千项，这是我们整合数据治理的一个很重要抓手。

第五，制度规则落地。加大数字化转型中的法制建设，在公共安全与个人数据保护之间探索新的平衡，改变个人数据保护受到挤压的局面。大家看到，现在个人信息保护法已经正式出台实施，我们再像过去那样对个人数据过度挤压、不注重保护这种局面就要变成过去了，要更加注重个人隐私，也要防止人工智能等新技术在社会管控方面的过度应用。这些都是我们在制度规则落地方面需要做的事情，特别是对于部门依法主导一些过时的规制要及时进行清理，否则对于下一步业务流程优化、业务模式重组都会形成一定制约。其实在这些层面上我们取得一些进展，中国数字政府建设就会大大往前推进。